环境发展专报 | 科学引导、加强管理、规范使用可降解塑料 深入打好塑料污染防治攻坚战
2021-10-26 14:55:00 来源： 责任编辑：
治理塑料污染是国际社会的普遍共识，在联合国环境大会、二十国集团（G20）领导人峰会等国际多边场合，均提出全球共同应对塑料污染的相关倡议。党中央国务院高度重视塑料污染问题，将塑料污染治理作为生态文明建设和实现高质量发展的重要内容加以推动；中央全面深化改革委员会将制定“白色污染”综合治理方案列为重点改革任务。
目前国际上对可降解塑料认识差异较大，各国根据本国国情提出了不同的政策引导方向。我国在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确提出“国家鼓励和引导减少使用、积极回收塑料袋等一次性塑料制品，推广应用可循环、易回收、可降解的替代产品”，但我国在可降解塑料使用及管理中还存在认知差异、政府管理手段不足以及宣传混乱等问题，建议正确引导使用可降解塑料，有针对性地建立可降解塑料分类管理要求；细化塑料污染防控举措，根据地方特点选择适宜的可降解塑料种类；规范宣传可降解塑料，联合社会力量推进塑料污染防治工作。
我国可降解塑料的定义和分类来源于《降解塑料的定义、分类、标识和降解性能要求》（GB/T20197-2006），其中将可降解塑料按照降解方式分为生物降解塑料、可堆肥降解塑料、光降解塑料和热氧降解塑料四大类。现阶段理论认为生物降解塑料是最理想的可降解塑料，它最终的降解产物是水、二氧化碳、甲烷、无机盐和生物质。可堆肥塑料被认为是一种新型生物降解塑料，按照设计规范，在58℃以上、细菌充足的堆肥设施处理180天后，最终产物也是水、二氧化碳、无机盐、生物质。此外，为保证后续使用的安全性，可堆肥塑料的最终产物还需要满足重金属含量、生物毒性等规定要求。热氧降解塑料和光降解塑料被统称为氧化降解塑料，在降解条件下最终产物是相对分子质量小于10000、机械强度明显下降、丧失了使用功能的小分子塑料碎片。由于不能判断降解后的碎片是否可被自然吸收，因此氧化降解塑料的使用是否会产生新的环境问题，目前在国际上还存在较大争议。白色污染是对废塑料污染环境现象的一种形象称谓，主要指包装袋、农用地膜、一次性餐具、塑料瓶等塑料制品使用后未被合理收集造成的生态环境和景观污染。为推动塑料污染治理工作，1999年后国家相关部委出台多项政策，推动一次性塑料的禁止使用和鼓励可降解塑料生产。随着国家政策倾斜和技术飞速发展，生物降解塑料被纳入《产业结构调整指导目录》和行业发展规划，成为替代传统一次性不可降解塑料的重要产品。2020年，《关于进一步加强塑料污染治理的意见》（以下简称《意见》）的出台，明确了塑料污染防治的时间表和路线图，有力推进了可降解塑料的研发和应用，而《“十四五”循环经济发展规划》，更是全面科学地提出了可降解塑料的推广发展路径。根据国家塑料污染防治要求，一些地方政府相继出台地方“禁塑限塑”政策，海南省率先出台禁塑令，明确提出“从2020年12月1日起全面禁止不可降解塑料制品，要求使用100%可降解塑料替代一次性不可降解塑料制品”。北京、上海、浙江等地提出建立塑料制品管理制度，形成多元共治体系，加快替代产品研发应用。一些地方文件中还明确提出要提前实现国家塑料污染防治目标。按照塑料用途，可降解塑料主要应用于难以通过回收实现塑料污染防治的包装薄膜、一次性塑料袋、一次性餐具和农用地膜。但从现阶段数据看，可降解塑料产量还不能够满足替代需求。根据公开资料显示，2019年全球生物降解塑料产能合计约为107.7万吨，其中受价格因素影响，淀粉基降解塑料占比第一，达到38%；其次是聚乳酸（PLA）和聚己二酸（PBAT）两类生物降解塑料，分别为25%和24%。2018年我国可降解塑料产量13.5万吨，产能45万吨，产能利用率仅为30%，与2018年1.08亿吨塑料产量相比，可降解塑料仅占0.13%，存在较大的推广空间。我国作为塑料消费大国，一次性塑料消耗量巨大。据统计，每年塑料袋消耗量大约在70～80万吨，农用地膜消耗量在120万吨以上。一次性塑料食品包装容器行业产量从2014年的775亿只增长到2019年的1168亿只。随着限塑政策的出台，可降解塑料市场出现了供不应求的情况，越来越多的企业进入可降解塑料生产领域。截至2020年9月，以工商登记为准，我国新增可降解塑料相关企业255家，比上年增长约23%。随着2020年《意见》和《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》的出台，可降解塑料将进入一个高速增长期。由于缺乏对可降解塑料的系统管理和科学引导，带来很多市场乱象，“在自然环境中降解”“绿色可降解”“健康环保”“生物基塑料”等宣传口号经常出现在商品包装或商家宣传材料中。实际上，从现阶段可降解塑料的降解机理和产品设计分析，可降解塑料产品的降解必须在特定条件，满足一定时间要求下才能降解为二氧化碳和水，或者可被自然界吸收，因此“在自然条件下可降解塑料可以降解，在自然界中对环境无害”的概念是不准确的。随着可降解塑料的快速发展，科学合理地引导可降解塑料的生产与使用，已经成为推动塑料污染治理工作的重要内容。
推动塑料循环利用一直是欧洲塑料管理的主要思路，随着一次性塑料对海洋、土壤环境污染日益严重，欧盟开始关注一次性塑料和可降解塑料的环境问题。在欧盟2018年“塑料战略”2019年“循环经济行动计划执行报告”“塑料循环经济报告”中，对生物降解塑料提出以下发展方向：1.必须确保向消费者提供明确和正确的使用及处置信息；
2019年6月，欧盟发布《减少一次性塑料产品消耗指令》（EU 2019/904），对一次性塑料制定区别化和具体化分类管理措施，同时对可降解塑料提出了限制使用要求。欧盟认为现阶段的氧化降解塑料无法证明其降解后产物是否对环境无害，而进入回收系统的氧化降解塑料产品存在进一步裂解的可能，会影响回收塑料产品的质量，因此在EU 2019/904中规定，2021年7月以后氧化降解塑料产品以及一次性棉签、餐具、发泡聚苯乙烯食品容器、吸管等塑料制品禁止投放欧洲市场。欧盟认为可降解塑料在规范管理下可以作为一次性不可降解塑料的良好替代方式，规范管理包括明确可降解塑料定义、建立完善的法规和标准体系，并通过垃圾分类收集实现可降解塑料的快速处理。现阶段欧盟提倡工业堆肥处理可降解塑料，相较于在自然条件下进行的家庭堆肥，工业堆肥可以系统控制温度、湿度、供氧量、pH值等条件，在较短时间内达到降解要求。欧盟在《包装和包装废弃物指令》（94/62/EC）提出，可堆肥塑料必须达到《通过堆肥和生物降解可回收的包装要求》（EN13432）。德国标准认证公司（DIN CERTCO）依据EN13432推出了可堆肥认证制度，目前在德国、意大利等国家，只有通过可堆肥认证的塑料袋才能投入“绿色垃圾桶”。总体而言，欧盟对待可降解塑料采取谨慎态度，将可降解塑料纳入一次性塑料统一管理，氧化降解塑料与一次性不可降解塑料被禁止使用，并结合已有的法规、标准和认证体系，引导可堆肥塑料规范使用，避免处置不当引起环境风险。
2002年美国推出“限塑令”，要求各州必须制定生物可降解农用塑料使用计划；2009年通过《恢复与再投资法》推广可降解塑料；2020年8月，在世界野生动物基金会的支持下，循环再生伙伴关系（The Recycling Partnership）倡导发布《美国塑料公约》，签署方涵盖企业、政府机构、非政府组织、大学、贸易机构和投资者等60多个成员。作为北美地区首个公约，提出三个目标：1.到2025年所有塑料包装都将100％可重复使用、可回收或可堆肥；
2.采取行动将50%的塑料包装有效回收利用或堆肥；3.塑料包装中可回收成分或以负责任方式获取的生物基成分的平均比例达到30％等。美国材料与试验协会（ASTM）作为全球影响力较大的标准机构，制定发布了一系列可降解塑料评价标准，如《可堆肥塑料的标准规范》（ASTM D6400）、《用于纸张表面覆层的塑料和其他可堆肥基片的标准规范》（ASTMD6868）等。美国生物降解制品研究所（BPI）依据ASTM标准，推出了BPI可堆肥塑料认证制度，该认证制度在北美有较高的认可度，截至2019年，美国有53家机构开展对BPI认证产品的堆肥处置。2015年联合国环境规划署（以下简称环境署）发布关于“可降解塑料对海洋垃圾的影响”报告，对可降解塑料与海洋垃圾的影响进行全面分析，得出如下结论和建议：1.工业堆肥降解塑料在海洋中降解速度非常慢，大量进入海洋依然会导致海洋塑料垃圾失控问题；2.目前生物可降解塑料对减轻海洋垃圾污染不会起显著作用；3.公众对可降解性的误解，更容易诱发乱扔垃圾的行为；4.对塑料可降解性的推崇背后，可能受到商业利益左右。2020年环境署“同一个地球网络”可持续公共采购计划（OPN-SPP）开展的塑料价值链研究发现，塑料包装占所有塑料制品的30%。因此，加强塑料包装的引导和管理是解决塑料污染的很好切入点，也是解决塑料污染的关键环节。环境署通过“同一个地球网络”的700多个全球合作伙伴，汇总各方专家意见后，提出在以下三个优先领域解决塑料污染最为有效：（1）通过认证标识、声明和标准加强塑料包装相关宣传；（2）制定个人行为规范，改变个人消费习惯；（3）通过政府绿色采购推动塑料包装的减量、循环和可降解等。
针对我国可降解塑料的认知差异、政府管理手段不足以及宣传混乱等问题，借鉴国际经验，提出以下建议：（一）正确引导使用可降解塑料，有针对性地建立可降解塑料分类管理要求。（1）生物降解塑料是目前被认可的可降解塑料，实例证明自然条件下不能完全降解，建议在相关政策中明确规范生物降解塑料处置方式；（2）可堆肥降解塑料在工业堆肥条件下可以实现完全降解，建议完善鼓励政策和修订相关标准，规范应用领域和处置方式；（3）氧化降解塑料环境风险不能确定，建议现阶段我部采取谨慎态度，限制甚至禁止推广使用。（二）细化塑料污染防控举措，根据地方特点选择适宜的可降解塑料种类。（1）在我国建立统一的可降解塑料标识体系，地方根据实际情况选择适合本地条件的可降解塑料。（2）在已建立并运行工业堆肥生活垃圾处理设施的城市或地区，选择可堆肥降解塑料作为一次性不可降解塑料的替代产品；在以生活垃圾焚烧处理为主的城市或地区，选择淀粉基可降解塑料作为一次性不可降解塑料替代较为合理。（3）将《意见》规定的塑料污染防治范围扩大到一次性不可降解塑料软包装，并考虑将使用此类包装的商品纳入消费税征收范畴。(三)规范宣传可降解塑料，联合社会力量推进塑料污染防治工作。（1）加强宣传可降解塑料分类标识，联合市场监管部门打击违规销售不符合本地区要求的塑料产品经销商，斩断非法塑料包装销售渠道；（2）通过绿色学校、绿色社区等多种渠道宣传塑料环境污染防治的重要性，在社会群体尤其是少年儿童中宣传使用可降解塑料的优点；（3）借助环境标志、环境认证等市场化技术手段开展塑料污染防治的市场化监管，推动公益组织和消费者成为塑料污染防治的参与者和监督者，实现我国塑料污染防治工作的目标。
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